Met platformen sturen op maatschappelijke doelen

Nieuwe sturingsvormen en rollen voor overheden: van ‘besturen’ naar ‘samen sturen’ en van ‘plannen en instrumenteren’ naar ‘voortdurend bijsturen’

Overheden willen graag met data en digitale platformen sturen op maatschappelijke doelen, zoals verduurzaming. Zij moeten zich realiseren dat digitalisering geen quick fix is voor verduurzaming. Beide ontwikkelingen zullen een grote impact hebben op hoe de overheid zelf werkt en (be)stuurt. Overheden zullen nieuwe manieren moeten leren van samenwerken en ‘samen sturen’ met bedrijven, andere overheden en burgers en maatschappelijke organisaties. Hoe ziet dat eruit?

Overheden, van Europa, Rijk en provincies tot aan gemeentes verkennen de mogelijkheden om met platforms meer te gaan sturen op het realiseren van maatschappelijke doelen, zoals de energietransitie. Deze sturing via platformen wordt ook wel ‘governance by platforms’ genoemd. Hierbij verloopt de sturing door het uitwisselen van data en het gebruik van gemeenschappelijke datacollecties, standaarden en normen, bijvoorbeeld ten aanzien van emissies of energieprestaties.

De afgelopen jaren zijn er diverse adviesrapporten uitgebracht hoe de overheden dit zouden kunnen aanpakken, zoals Digitaal Duurzaam (RLi 2021), Regie op data uit de stad (VNG 2019), Dataplatforms: voedingsbodem voor morgen (BA 2021) en Digitalisering: meer grip op de leefomgeving (MinI&M 2016). In enkele rapporten wordt er zelfs voor gepleit om regelgeving en beleidskaders om sturing op maatschappelijke doelen mogelijk te maken. Hiermee samenhangend bekijken overheden ook hoe ze samenwerking door het delen van data tussen meerdere partijen kunnen afdwingen of als voorwaarde kunnen stellen. De provincies hebben bijvoorbeeld richtlijnen ontwikkeld voor het verminderen van stikstofdepositie in de leefomgeving.

Andere (kijk op) platformen, ander bestuur

Overheden moeten vanwege de urgentie het voortouw durven nemen maar zullen hierbij andere partijen goed moeten betrekken. Dat vindt ook zijn weerslag in de manier waarop overheden naar hun eigen rol kijken en naar sturing via platformen.

1. Coöperatief en participatief: inclusief

Bij maatschappelijke opgaven horen platformen die lokaal partijen bij elkaar brengen rondom gedeelde maatschappelijke waarden en ze helpen om hun onderlinge inspanningen te coördineren en samen te werken. Je zou een multimodaal vervoersysteem van meerdere partijen kunnen zien als een lokale, coöperatieve, open tegenhanger van het platform dat Uber in zijn eentje probeert te bouwen en besturen. En waarmee het in harde concurrentie is met enkele andere spelers hier hetzelfde beogen.

Dit vraagt dus om een participerende overheid die zelf ook een stakeholder is, anders dan de rol van een ‘marktmeester’ die toeziet op het goed functioneren van markten waarin partijen elkaar beconcurreren.

Bij een coöperatief platform hoort ook dat de data door alle partijen worden gedeeld met andere. Dit vanuit de gedachte dat alle gecombineerde data meer waarde heeft dan de data die een individuele speler kan verzamelen. En het besef dat partijen elkaar nodig hebben om succesvol diensten uit te rollen.

Bedrijven geven aan dat ze meer betrokken willen worden bij belangrijke transitievraagstukken. Ze willen niet alleen normen opgelegd krijgen rond bijvoorbeeld stikstof- en CO2-emissies.

Bedrijven geven aan dat ze meer betrokken willen worden bij belangrijke transitievraagstukken. Ze willen niet alleen normen opgelegd krijgen, rond bijvoorbeeld stikstof- en CO2-emissies, maar ruimte krijgen om met creatieve oplossingen te komen vanuit een bredere en meer genuanceerde blik op de maatschappelijke opgaven. Dit betekent dat ze dus ook meer betrokken willen zijn bij de discussie over de te verzamelen data en de interpretatie ervan, de gebruikte modellen en de gestelde normen.

2. Voldoende open

Verder is het belangrijk dat de platformen voldoende open zijn. Dit zorgt ervoor dat nieuwe partijen gemakkelijk kunnen aanhaken en het ecosysteem rond een platform rijker kan worden. Het betekent ook dat de verzamelde en gedeelde data gemakkelijk kunnen stromen tussen de verschillende partijen en er minimale toegangsdrempels zijn. Partijen kunnen met deze data hun eigen diensten ontwikkelen of activiteiten starten.

Hiervoor zijn interoperabiliteit van data en koppelbaarheid van databestanden een belangrijke voorwaarde. Dit naast de kwaliteit van de data en goede afspraken over in hoeverre datasets mogen worden gebruikt voor welke (andere) doelen.

3. Publiek én privaat

Een belangrijke uitdaging is de samenwerking tussen publieke en private partijen. Beiden spelen immers een belangrijke rol bij het realiseren maatschappelijke opgaven. De markt komt voortdurend met nieuwe en innovatieve ideeën en heeft doorgaans veel oog voor gebruikersgemak en goede dienstverlening.

Bedrijven hebben om commerciële redenen vaak de neiging om hun platform te sluiten en data voor zichzelf te houden. Er is toenemende kritiek hierop doordat bepaalde platformaanbieders uiterst machtig zijn geworden en die macht lastig is aan te pakken. Hierbij groeit de roep om publieke, alternatieve platformen en diensten te bouwen voor commerciële diensten. Toch hebben veel van deze open initiatieven een slechte track record.

De meeste waarde zit in de combinatie tussen publiek en privaat.

Wanneer bedrijven ‘gedwongen’ worden om data te delen, zullen zij andere verdienmodellen moeten ontwikkelen en kunnen zij niet volledig worden opgezadeld worden met de kosten en exploitatie van een platform, zoals veel overheden graag zien. Naast open data kan ook een laagdrempelig licentiesysteem het ‘stromen’ van data bevorderen.

Overheden zullen van tevoren moeten werken aan kaders op dit vlak om zo aan bedrijven duidelijkheid en zekerheid te geven bij het verder onzekere transitiepad van verduurzaming. Hierbij kunnen overheden andere partijen met positieve prikkels uitdagen om de lat hoger te leggen dan zij uit zichzelf geneigd zijn te doen.

4. Evoluerend: voortdurend leren en bijsturen

De energietransitie is geen recht-toe-recht-aan implementatie van een oplossing maar een gezamenlijke zoektocht tussen bedrijven, burgers en overheden. Dit vraagt om een voortdurende afstemming en bijsturing van het proces. Dat kan per platform of opgave verschillen. Dit betekent een andere aanpak dan het ontwikkelen van een sturingsinstrumentarium waarmee het sturen een automatisme zou kunnen worden of waarmee overheden de uitvoering en het bestuur op afstand kunnen zetten.

Platformen hebben als kracht dat ze lerend en adaptief kunnen zijn doordat ze voortdurend kunnen evolueren. Ze kunnen zich voortdurend aanpassen aan de veranderende omgeving, net als commerciële platforms dat doen, bijvoorbeeld door meer of minder open te worden, of door meer of minder concurrentie toe te staan, of door normen gaandeweg bij te stellen. Dit maakt het werken met platformen een adaptieve en wendbare strategie. Het is sturen in netwerken.

Leiderschap gevraagd

De grote uitdaging bij de transitie is om een balans te vinden tussen de uiteenlopende belangen van alle stakeholders, die niet altijd te verenigen zijn. Bovendien zorgt de schaarste in de leefomgeving ervoor dat keuzes niet aan een vrije marktwerking kunnen worden overgelaten.

Soms moet de overheid vanuit het langeretermijnperspectief een hogere ambitie durven stellen, of daartoe uitdagen, dan de samenleving of de markt op dat moment al comfortabel vindt.

Leiderschap is nodig: de schaarste in de leefomgeving ervoor dat keuzes niet aan een vrije marktwerking kunnen worden overgelaten.

Partijen hebben verder tijd nodig om gezamenlijk tot overeenstemming te komen over de koers, over de gestelde doelen en hoe deze gemeten worden. En vervolgens om hun datasystemen hierop in te stellen. Dit is een extra uitdaging voor de overheden, die zich onder druk van internationale afspraken, politieke ambities en rechters genoodzaakt zien om grote vaart te maken met het zetten van concrete stappen in de energietransitie.

Déjà-vu?

Kortom, overheden die aan de energietransitie willen gaan werken met digitale platformen staan voor een complexe opgave. Toch kun je je afvragen of de geschetste uitdagingen echt nieuw zijn. Zijn het niet dezelfde uitdagingen waar overheden al jaren voor aan de lat staan en die we kennen uit talloze beleidsagenda’s zoals de Omgevingswet, open overheid, burgerparticipatie, smart cities en de overheid als platform? Agenda’s die vaak nog ingegeven waren door politiek wensdenken of technologie-optimisme?

Via platformen kunnen overheden een dubbelslag maken ten aanzien van digitalisering en verduurzaming

Het lijkt erop dat deze agenda’s door de energietransitie (en andere maatschappelijke opgaven) nu eindelijk een duidelijke richting en ‘zingeving’ krijgen en in versnelling komen. Zo bezien is het inderdaad hoog tijd dat overheden deze ‘twin challenge’ van digitalisering en verduurzaming, met beide handen en met betrokkenheid van bedrijven en burgers gaan aanpakken.

Dit artikel verscheen bij iBestuur