Hoe kan de overheid de macht van digitale platformen beteugelen?

De Platformsamenleving /deel 1

Hoe willen we dat onze toekomstige samenleving eruitziet en wat betekent dit voor het ontwerp van digitale platformen? Wat kunnen overheden doen om de ontwikkeling van een eerlijke en inclusieve platformsamenleving in goede banen te leiden? 

In twee delen verken ik deze vragen over de platformsamenleving. In dit eerste deel bespreek ik de regulerende rol van de overheid. In deel 2 kijk ik naar voorwaarden waaronder platformen eerlijker en inclusiever opgezet kunnen worden.

Aangejaagd door internet en digitalisering is er een platformrevolutie gaande: in steeds meer domeinen van de samenleving en economie spelen platformen, zoals die van Amazon, Google, Booking en Thuisbezorgd, een bepalende rol. De platformen zijn hard gegroeid en hebben in relatief korte tijd markten op hun kop gezet.

Kansen van de platformeconomie

Via digitale platforms kunnen organisaties en individuen op nieuwe manieren met elkaar samenwerken, kunnen vraag en aanbod van goederen en diensten anders met elkaar worden verbonden. Dit creëert talloze nieuwe kansen: voor bedrijven om sneller nieuwe producten te ontwikkelen en leveren die inspelen op de wensen van hun klanten; voor overheden om samen met ondernemers en burgers maatschappelijke uitdagingen aan te pakken in nieuwe samenwerkingsverbanden, en om meer in elkaar te vertrouwen. Publieke taken en diensten kunnen via platformen profiteren van marktmechanismen zoals schaal en efficiency. Ook in de crisis hebben platforms hun nut bewezen.

Tegelijkertijd brengt de platformsamenleving ook allerlei maatschappelijke vragen met zich mee: niet iedereen profiteerde tot nu toe van de opkomst van platformen. Hoe kunnen lokale gemeenschappen en landen profiteren van de internationale ontwikkelingen van de platformeconomie? Hoe kunnen ondernemers en burgers eerlijke toegang hebben tot platforms met bescherming van privacy en hun sociale zekerheid?

Deze vragen hangen nauw samen met het ontwerp van het platform en de governance structuur: de voorwaarden waaronder spelers gebruik kunnen maken van het platform, hoe vraag en aanbod worden gerangschikt en gematcht. Platformen zijn immers niet neutraal maar per definitie geprogrammeerd en ontworpen. Ze kunnen bijvoorbeeld ingedeeld worden naar hoe open of gesloten ze zijn en of de spelers samenwerken in concurrentie of vanuit gezamenlijk, coöperatief belang (zie: onderstaand plaatje). eerlijke platformen

Rol van de overheid

De overheid heeft in eerste instantie toegekeken hoe de platformeconomie zich ontwikkelde. Nu de invloed steeds groter wordt en nu de overheid zelf ook steeds meer begint in te zien hoe ze gebruik kan maken van platformen, komt de vraag steeds meer naar voren: hoe creëren we een eerlijke, inclusieve samenleving en welke rol kunnen platforms daarin spelen? Hoe kunnen de publieke waarden van de overheid ingebed worden in de digitale infrastructuren, netwerken en platforms van de toekomst? Hoe kan de overheid de ontwikkelingen rond platformen in goede banen leiden? Wat is de effectiviteit van regulering?

1. Marktmacht beteugelen

De afgelopen jaren hebben we een enorme concentratie van macht gezien bij slechts enkele grote platformen als Facebook, Google, Amazon, Apple en Microsoft. Ze doen grote overnames en integreren steeds meer functies, producten en diensten in hun platform. Ze streven naar een leidende positie in een ‘winner takes all’ markt. Hierdoor kunnen ze steeds meer de voorwaarden en tarieven dicteren. 

Het traditionele mededingingsbeleid heeft grote moeite om de macht van platformen zoals die van Facebook en Google te beteugelen: door digitalisering zijn markten moeilijker af te bakenen en zijn toetredingsdrempels voor concurrenten lastig of niet vast te stellen. Platformen zullen dus op andere manieren moeten worden beteugeld. Bijvoorbeeld door het gemakkelijk te maken voor gebruikers (burgers) en aanbieders (bedrijven) om naar concurrerende platformen over te stappen.

Verder is het belangrijk dat er voldoende concurrentie is zodat gebruikers een keuze hebben.

2. Gelijke toegang voor iedereen afdwingen

In bepaalde gevallen, zoals de zoekmachine van Google en het sociale netwerk van Facebook, zou je de diensten kunnen beschouwen als een publiek goed, omdat vrijwel iedereen het gebruikt (en de facto een monopolie is geworden). Overheden hebben extra mogelijkheden om de toegang tot zulke platformen te reguleren vanuit het publieke belang: the public goods, is een belangrijk argument in het mededingingsrecht om toegang tot diensten af te dwingen als deze een (semi)publiek karakter hebben. Zo is bepaald dat elke Nederlander naast schone lucht en schoon water, ook recht heeft op een internetaansluiting, tegen lage kosten en met een hoge dekkingsgraad. De overheid kan gelijke toegang tot het platform afdwingen voor alle aanbieders, ook de kleinere of zwakkere, naar analogie van de wetgeving rond internet, de zogeheten netneutraliteit.

De overheid zou gelijke toegang voor grote en kleine spelers tot het platform kunnen afdwingen zoals ze dat doet bij internet (netneutraliteit). 

3. Overstapdrempels verlagen

Platformen brengen vraag en aanbod samen en integreren producten, functionaliteiten en diensten zodat alles binnen het platform naadloos met elkaar samenwerkt. Voortdurend breiden zij hun mogelijkheden uit om gebruikers steeds beter te bedienen. Gebruikers die willen overstappen naar een andere platformaanbieder of diensten van verschillende aanbieders willen combineren, kunnen daardoor te maken krijgen met hoge overstapdrempels, ook wel aangeduid als user lock in of vendor lock in

Platformen proberen bijna per definitie om gebruikers gevangen te houden.

Overstapdrempels kunnen worden verlaagd door bijvoorbeeld bundeling en koppelverkoop te verbieden, het mogelijk te maken dat gebruikers hun aankopen en profielen mee kunnen nemen naar andere aanbieders, te verplichten dat producten en diensten van andere aanbieders worden doorgegeven en toegelaten, of door (open) standaarden af te dwingen waarmee producten uitwisselbaar worden (interoperabiliteit), zoals de Europese richtlijnen voor universele stekkers en opladers van smartphones.

4. Transparante gebruikersvoorwaarden eisen

Een belangrijke taak voor de overheid kan zijn te zorgen dat de gebruikersvoorwaarden van platformen transparant worden. Zo kunnen de betrokkenen inschatten of ze eerlijk behandeld worden, bijvoorbeeld in de ranking van zoekresultaten of het aantal aangeboden ritten. Hierdoor kan er discussie op gang komen tussen de betrokkenen rond een platform.

Door intransparantie ontstaat wantrouwen en onzekerheid bij deelnemers op het platform. Dat is op termijn niet goed voor het platform.

Klanten en gebruikers kunnen dan ook gemakkelijker verschillende platformaanbieders met elkaar vergelijken. Bovendien kan het versterken van zwakkere partijen, de machtsbalans rond platformen helpen herstellen zodat de marktmechanismen optimaal hun werk kunnen blijven doen.

5. Een nieuw vangnet voor flexibele arbeid

Platformen maken het mogelijk om arbeid heel flexibel te organiseren. Spelers als Uber, Amazon en post- en maaltijdbezorgers maken bewust gebruik van platformwerkers om de kosten van bezorging en transport laag te houden. Doordat de koeriers en chauffeurs geen werknemers in loondienst zijn, maar zelfstandige ondernemers, die via het platform klanten kunnen vinden, hoeven de platformen geen premies en opleidingen te betalen. 

Veel van de huidige platformen ondermijnen solidariteit en gaan uit van een competitieve Angelsaksische instelling: ieder wordt op zijn individuele prestaties afgerekend en concurreert met een ander.

Bovendien verscherpen platformen de concurrentie tussen de aanbieders van diensten, zoals klusjesmannen en koeriers. Er heerst ‘ieder voor zich’-cultuur, een meritocratie: je inkomsten hangen samen met je individuele verdiensten. Er is weinig solidariteit, terwijl platformen dit ook kunnen koesteren en als een vangnet zouden kunnen werken. 

Er is steeds meer kritiek gekomen op deze flexibilisering van arbeid en de gebrekkige bescherming van arbeiders. Dit heeft mede geleid tot regelgeving voor platformen. Taxidienst UberPOP (goedkope taxidienst met amateur chauffeurs zonder licentie) werd succesvol geweerd en is verboden op basis van de taxiwet. Toch maakt de platformeconomie de hervorming van de arbeidsmarkt nog urgenter. Verder hebben bepaalde platformen, mede onder druk van concurrentie om schaarse arbeid, hun voorwaarden verbeterd. 

Conclusie

De overheid probeert de platformeconomie met diverse bestaande instrumenten te reguleren. Hierbij moet ze voortdurend balanceren tussen het ruimte geven aan innovatie en tegelijkertijd ‘uitwassen’ aanpakken. Zo worden grote platforms als Google en Apple – na klachten over het benadelen van de diensten van derden – aangepakt door de Europese Commissie. Misstanden rond de arbeidsvoorwaarden van pakketbezorgers en koeriers is aangepakt. En online platforms hebben meer verantwoordelijkheden gekregen voor consumentenrechten en productveiligheid, vooral gericht op populaire marktplaatsen en bezorgdiensten. 

Toch loopt de overheid hiermee achter de ontwikkelingen aan. Bovendien is het de vraag of de oude overheidsinstrumenten zoals het arbeidsrecht en mededingingsrecht toegerust zijn en voldoende gemoderniseerd zijn om op de platformbedrijven effectief aan te pakken. De komende jaren wacht hier nog een grote uitdaging die ook vraagt om een visie op wat voor economie en samenleving we willen. Ondernemers moeten ruimte hebben om te vernieuwen en consumenten zijn dol op nieuwe diensten. Bestaande heilige huisjes rond de bescherming van arbeid en concurrentie en mededinging moeten opnieuw worden uitgevonden en toekomst bestendig worden gemaakt.

In deel 2 ga ik daarom in op ontwerpprincipes en voorwaarden waarmee platformen inherent eerlijk en inclusief zijn en waarbij iedereen profiteert.

Dit artikel verscheen op iBestuur.

Een gedachte over “Hoe kan de overheid de macht van digitale platformen beteugelen?

Reacties zijn gesloten.